邮政普遍服务“十二五”规划
发布日期:2013-07-30     来源: 市邮政管理局

  邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分,是保障公民通信自由的基本途径,在维护国家政令畅通、保障改善民生、促进社会和谐等方面发挥着不可替代的作用。为深入贯彻落实科学发展观,促进邮政普遍服务可持续发展,依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《邮政业发展“十二五”规划》的总体要求,结合我国邮政普遍服务实际,制定《邮政普遍服务“十二五”规划》。本规划为邮政业发展“十二五”规划体系的重要组成部分。
  一、现状与形势
  (一)“十一五”回顾
  “十一五”期间,随着邮政体制改革的推进和《邮政法》的修订实施,邮政普遍服务的重要性日益凸显。邮政普遍服务不仅在保障公民基本通信权利方面发挥着基础作用,还在应对自然灾害和突发事件、服务国家重大活动等方面作出了突出贡献。但是,我国地域广阔,广大中西部及农村地区经济发展水平较低,很多牧区、海岛、山区、边疆、少数民族聚居区地处偏远、交通条件较差,邮政普遍服务任务依然十分艰巨。
  1.邮政体制改革取得突破
  2005年7月20日国务院常务会议讨论并原则通过《邮政体制改革方案》,启动了以政企分开为核心的邮政体制改革。重组后的国家邮政局按照《邮政法》和“三定”职责,强化规划、政策和标准制定,着力优化发展环境,认真履行监督管理职责,大力推动建立覆盖城乡的邮政普遍服务体系。新组建的中国邮政集团公司依法承担邮政普遍服务义务,并积极利用邮政网络优势服务“三农”。
  2.法规标准体系不断完善
  2009年10月1日,修订后的《邮政法》颁布实施,明确了邮政普遍服务的法律地位,奠定了邮政普遍服务机制的法制基础。《邮政普遍服务监督管理办法》、《邮政企业设置和撤销邮政营业场所管理规定》和《邮政企业停止办理或者限制办理邮政普遍服务和特殊服务业务管理规定》等规章办法相继出台。邮政普遍服务相关标准体系不断完善,《邮政普遍服务》标准、《住宅信报箱》国家标准等颁布实施。各地也启动了邮政地方立法工作,制定了支持邮政企业提供普遍服务的具体办法。
  3.服务网络体系覆盖城乡
  “十一五”期间,全国邮政基础网络基本保持稳定。截至2010年底,全国邮政局所总数达4.8万个,邮政局所乡镇设置率约75%。邮政信筒信箱达20.45万个;全国邮路总长度463万公里,其中农村邮路长度60 万公里;全国邮政妥投点达6198万个,投递路线总长度515 万公里,其中农村投递路线长度369万公里。
  4.政府保障力度逐步增强
  《邮政法》明确提出,国家保障邮政普遍服务,国务院和地方各级政府及其有关部门应当采取措施,支持邮政企业提供邮政普遍服务。“十一五”期间,中央财政对邮政企业承担普遍服务及特殊服务的亏损给予补贴,并安排专项资金用于支持西部和农村地区邮政基础设施建设和更新改造,以及空白乡镇邮政局所补建工程。邮政企业提供普遍服务和特殊服务业务取得的收入享受免征营业税政策。有的地方政府在设施建设、财政补贴、费用减免、房屋用地、车辆通行等方面给予政策支持。
  5.监管体系建设初见成效
  邮政普遍服务“政府监管、社会监督、企业自律”的监管体系逐步建立。邮政设施、邮政服务、邮件时限、邮政资费等方面的监督检查和用户满意度等专项调查为主要内容的监管工作机制不断完善,邮政普遍服务年度监管报告制度初步确立。社会监督逐步健全,截至2010年底,全国聘请的邮政社会监督员累计达2382人,全国市(地)县总覆盖率为71.22%。企业自律不断加强,建立了集团公司、省、市、县四级通信服务质量监督保证体系,制定了视察检查工作制度和相关考核办法。
  “十一五”期间,邮政普遍服务虽然取得一定发展,保障监督不断增强,但仍存在一些突出问题。主要表现为:邮政服务网络薄弱,尤其是农村邮政服务严重不足;邮政普遍服务水平总体不高,与经济社会发展需要和城乡居民用邮需求尚有较大差距;运行保障机制还有待健全,监管能力仍需提高;制约可持续发展的机制性障碍还有待突破,邮政体制改革仍需进一步深化。
  (二)“十二五”形势
  “十二五”是实现全面建成小康社会目标的关键时期,也是应对国际经济危机挑战和加快转变经济发展方式的重要时期,我国工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化进程和经济社会转型将进一步加快。这一时期,邮政普遍服务的需求和供给都将产生显著变化,既面临着加速发展的历史机遇,也存在着许多重大挑战。邮政普遍服务的可持续发展对继续深化邮政体制改革,健全邮政普遍服务体系,完善政府保障监督机制,推进邮政普遍服务的均等化和现代化,提出了更为迫切的要求。
  1.经济社会不断发展,用邮需求将持续增长
  我国正处于工业化、城镇化加速推进的阶段,国内投资与消费需求增长潜力巨大,中国仍然处于重要的发展机遇期。“十二五”时期,我国人均GDP将超过5000美元,按照世界银行的标准正式步入中等偏上收入国家行列;我国城镇化率将超过50%,城乡关系将发生重大变化。经济社会由生存型向发展型转变和居民消费结构加速升级,要求更加注重改善邮政普遍服务质量和效率,充分保障城乡居民的基本通信权利,更好地满足经济社会发展和人民群众日益增长的普遍服务需求。
  2.民生政策逐步落实,发展环境将不断优化
  党的十六大以来,随着科学发展观的提出和贯彻,保障和改善民生被置于更加突出的战略位置。发展社会公共服务、缩小城乡基本公共服务差距得到了各级政府的高度重视和支持。“十二五”时期,国家将继续把加快建设覆盖城乡居民的基本公共服务体系作为重要任务,以解决群众反映最突出的问题为着力点,继续加强重大民生政策的实施,加大力度推进基本公共服务均等化。邮政普遍服务作为国家基本公共服务的重要组成部分,政策环境的改善将为其进一步发展创造有利条件。
  3. 体制改革逐步深化,保障监督作用将日益凸显
  邮政体制改革是完善社会主义市场经济体制的重要内容。邮政体制改革的逐步深化、邮政主业改革的加快推进、政府职能的进一步到位和省以下邮政监管机构的建立,都将有利于政府部门更好地监督保障邮政普遍服务。邮政市场竞争的加剧和邮政企业市场化改革的逐步深入,也要求政府部门切实履行邮政普遍服务监督管理职责,完善邮政普遍服务机制,统筹社会效益与企业效益的协调发展。
  4.信息技术日新月异,发展空间更加广阔
  信息技术的发展,一方面导致了现代通信方式的多样化,对传统邮政业务产生了重大影响,但是由于用户需求多元化、我国区域经济发展的不平衡和自然地理条件存在巨大差异,邮政通信仍然具有不可替代性;另一方面促进了电子商务的蓬勃发展,产生了实物传递的新需求,为邮政普遍服务带来新的发展空间。“十二五”期间,邮政普遍服务不仅要努力提高服务水平,还要不断拓展服务领域,适应社会经济发展和人民群众更高的用邮需求。
  5.综合交通运输体系日益完善,网络资源更加丰富
  近年来,铁路提速、客货分离、车站改造、车辆技术等级提高等情况,造成了邮车编挂困难、停靠站点减少及站停时间缩短等问题,给邮政运输带来了很大影响。但是,随着综合交通运输体系的不断完善,“大交通”平台的统筹发展将有利于邮政行业实现建设规划衔接和政策协调,优化邮政网络布局,整合各种交通资源,加快形成通畅、便捷、高效的邮政网络体系。同时,运输条件的改善特别是农村公路的建设,将有助于加快邮件传递速度,推动邮政普遍服务水平的不断提高。
  二、指导思想、基本原则与发展目标
  (一)指导思想
  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照全面建成小康社会与构建社会主义和谐社会的总体要求,紧紧围绕“十二五”邮政业发展总体战略目标,以确保人人享有迅速、准确、安全、方便的邮政普遍服务为根本出发点和落脚点,着力解决群众最关心、反映最突出的基本用邮问题,优化发展环境,加强能力建设,提升服务水平,完善服务功能,健全保障机制,强化监督管理,推动邮政普遍服务步入可持续发展的良性轨道。“十二五”期间邮政普遍服务的发展,要围绕“一个中心”、坚持“两大战略”、推进“三项改革”:
  ——围绕“一个中心”。以构建覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务体系为中心,全面贯彻落实《邮政法》对普遍服务的有关规定与要求,加大国家资源保障和政策支持力度,强化邮政企业责任与义务,切实保障公民基本通信权利。
  ——坚持“两大战略”。坚持推进邮政普遍服务均等化战略,扩大邮政网络覆盖面,着力加强农村、西部地区及边远地区邮政普遍服务能力建设,缩小城乡邮政普遍服务差距。坚持推进邮政普遍服务现代化战略,不断提高邮政普遍服务网络的信息化水平,提升邮政服务质量,拓展服务功能,大力推动我国邮政普遍服务可持续发展。
  ——推进“三项改革”。协调相关部门,明确各级政府职责,加快推进邮政普遍服务保障机制改革;加强法规制度建设,提升监管能力,积极推进邮政普遍服务监管制度改革;强化普遍服务意识,履行普遍服务义务,深入推进邮政普遍服务运行机制改革。
  (二)基本原则
  ——坚持企业承担与国家保障相结合。邮政企业是普遍服务的实施主体,有义务按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准为所有用户持续提供邮政服务。保障普遍服务是国家各级政府部门的基本职责,要准确把握普遍服务的公益性要求,充分发挥中央和地方两个积极性,健全完善普遍服务保障机制,强化立法、规划、标准、投入、监管以及政策支持等方面的责任。
  ——坚持普遍服务水平与经济社会发展相适应。尽快扭转邮政普遍服务发展滞后的局面,确保邮政普遍服务水平与城乡居民实际需求相适应。保持邮政普遍服务与经济社会发展的同步,合理确定普遍服务标准。结合我国的实际国情国力,合理安排政府保障的资源投入,提高政府资源的使用效率,确保政府保障投入惠及基层。
  ——坚持统筹协调发展与解决当前突出问题相统一。要妥善处理好普遍服务业务与竞争性业务的重大关系。既要积极拓展业务领域,又要履行好普遍服务义务;既要推动优化邮政网络布局,又要保证邮政普遍服务基础网络的稳定。在加强邮政网络建设和能力建设的同时,要着力解决农村邮政服务水平低、邮件传递速度慢、平信丢失率高等薄弱环节和突出矛盾,在城乡服务均等化、邮政服务“最后一公里”等关键领域取得重大进展和实质突破。
  ——坚持深化改革与强化监督相统一。坚持以改革促发展,把深化普遍服务运行保障机制改革与加强邮政普遍服务监督结合起来,理顺中央和地方、政府有关部门之间、政府与邮政企业的关系,尤其是要进一步明确和强化地方人民政府在保障邮政普遍服务方面的责任。加强普遍服务质量监测、评价与问责体系建设,建立健全邮政企业普遍服务成本核算体系及成本削减激励机制,优化普遍服务资源配置,提高普遍服务补贴资金使用效率。
  (三)发展目标
  到2015年,构建覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务体系;建立健全邮政普遍服务保障和监督机制。邮政普遍服务均等化水平明显提高,营业网点覆盖更加全面,服务水平总体达到国家规定的普遍服务标准。具体目标包括:
  ——服务水平。邮政局所平均服务人口达到2.2万人;邮政局所均能开办法定普遍服务业务种类;城镇居民楼投递插箱到户,农村投递到村邮站,城乡邮件妥投率97%以上。
  ——服务能力。完成空白乡镇邮政局所补建,实现“乡乡设所”;邮路总长度达到480万公里,邮政投递路线总长度520万公里;城乡邮政局所和邮筒(箱)设置密度达到国家规定的标准;新建城镇住宅楼信报箱覆盖率达到90%以上;推进行政村村邮站建设,做到农村地区基本实现“村村通邮”。
  ——服务质量。邮件传递速度明显提高,信件全程时限达标率达到95%,信件同城次日递率达到70%;邮政普遍服务的营业时间、邮件投递频次和投递深度、查询答复时限和用户投诉处理时限达到国家规定的标准。全国邮政普遍服务满意度平均得分75分以上。
  ——信息化水平。建立较为完善的、覆盖城乡邮政局所的邮件处理信息系统,明显提高普遍服务业务处理信息化水平。邮政普遍服务监督管理信息化手段进一步完善,实现普遍服务监管的规范、透明、高效。
  三、主要任务
  (一)加快邮政普遍服务基础设施建设
  按照邮政普遍服务均等化要求,明确邮政普遍服务基础设施建设重点任务,推动邮政基础设施建设纳入地方城乡规划。推动中央及地方各级政府加大对邮政基础设施的投入与政策支持。发挥地方政府积极性,继续实施全国空白乡镇邮政局所补建工程,逐步缩小城乡、区域间普遍服务能力与水平差距。
  空白乡镇邮政局所补建工程
  建立健全中央和地方共投共建的城乡邮政基础设施投资建设模式。
  完善统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设的邮政基础设施建设机制。
  完成空白乡镇邮政局所补建工作。
  稳步提高空白乡镇补建邮政局所的标准化、信息化水平。
  确保空白乡镇补建邮政局所开办法律规定的邮政普遍服务业务,鼓励空白. 乡镇补建邮政局所开展代办邮政储蓄、代办邮政保险和代收代付等便民服务业务。
  推动建设邮政普遍服务综合处理平台,加大邮件处理中心设备和生产组织的改造和优化。推动城乡邮政普遍服务投递网络建设。改善邮政投递条件,提高投递效率和能力,重点加强农村地区投递工具的机械化。
  专栏2 邮件处理中心建设工程
  积极研究推进车站新建或更新改造中邮运地道、邮件处理等基础设施建设。
  优化功能布局,推进邮件处理中心新建与改扩建。
  加快邮件处理中心分拣设备的更新改造。
  加强运力资源投入,提升邮运能力。协调相关部门,积极发展行邮专列、客列编挂自备车运邮和行李车运邮。
  (二)完善邮政普遍服务终端服务体系
  健全完善以“村邮户箱”为重点的邮政普遍服务城乡终端服务体系。因地制宜地推进农村村邮站建设。做好村邮站建设规划,明确村邮站建设及运营的责任主体,落实建设和运营保障资金,确保村邮站运转顺畅。积极推动村邮站与农村公共服务平台有机结合,延伸服务功能,叠加服务内容。落实《邮政法》关于城镇居民楼信报箱建设的规定。积极开展已建城镇居民楼信报箱补建及更新工作,分期分批解决信报箱建设的历史遗留问题,切实保障城市投递到户。
  专栏3“村邮户箱”建设工程
  积极与地方政府沟通协调,将“村邮户箱”工程纳入当地民生工程。
  建立健全村邮站建设模式和运营长效机制。到2015年底,全国新建20万个村邮站。
  从设计环节、生产环节、建设环节入手,建立一个完善的信报箱设置建设的国家标准体系。
  贯彻落实《邮政法》,建立健全一整套信报箱建设的验收工作流程。
  推动存量居民楼信报箱的补建更新工作。
  健全邮政普遍服务终端环节运行管理的社会协作机制。完善邮政企业对新建单位、居民住宅的邮件投递登记手续。妥善解决写字楼、商厦等场所的邮件投递和邮件安全问题。协调物业管理活动的监督管理部门,明晰物业服务企业对方便邮件投递的工作责任。理清单位收发室、传达室的邮件转接职责。
  (三)提升邮政普遍服务综合服务能力
  提升邮政网络信息化水平,推进邮政局所标准化、信息化改造,完善邮政局所的服务功能。推动开展城市地区营业面积狭小、作业条件简陋的局所的改造工作。积极开展西部和农村地区邮政局所的信息化改造工程,加大农村电子化邮政支局建设力度,实现邮政汇兑业务乡镇局所全覆盖。
  专栏4城乡邮政局所信息化改造工程
  适应城乡均等化发展趋势,稳步推进城乡邮政局所标准化、信息化改造。
  到2015年,争取完成城乡邮政局所标准化、信息化改造20000处。
  重点实施农村电子化邮政支局改造,实现邮政汇兑业务乡镇局所全覆盖。
  提高全网数据信息的互联互通,有效解决用户查询难、投诉赔偿难的问题。
  完善邮政普遍服务社区服务网络,积极推进邮政服务进社区、进商厦、进校园活动。贯彻落实《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》,引导邮政企业采取多种形式参与社区服务体系建设,促进社区公共服务发展。鼓励邮政企业依托社区综合性服务平台或者设立邮政便民服务站提供邮政普遍服务和各项便民利民服务,保障邮政普遍服务覆盖到社区全体居民。
  专栏5 邮政服务进社区工程
  鼓励邮政企业在社区综合服务站和街道综合服务中心开展邮政服务,保障邮政普遍服务覆盖到社区全体居民。
  鼓励邮政企业依托6000个示范性城市综合社区服务设施,开办邮政代办代投业务。
  鼓励邮政企业利用社会资源发展社区邮政便民服务站,配备标准化的设施设备,完善服务功能。
  (四)完善邮政普遍服务规范标准体系
  健全邮政普遍服务监管规章制度,修订《邮政普遍服务监督管理办法》;抓紧制定《无法投递又无法退回邮件处理管理办法》和《邮政编码编制规则》等配套规章制度。规范邮政普遍服务行为,适时修订《邮政普遍服务》标准,研究拟定《边远和交通不便地区邮政普遍服务》标准,研制《农村村邮站服务规范》。健全邮政基础设施建设相关标准,研究制定《邮政营业场所工程设计规范》等相关标准。完善邮政用品用具生产标准,适时修订信封、邮政包裹详情单和信筒信箱等标准,确保通信安全和用户通信权益。贯彻落实《住宅设计规范》、《住宅信报箱工程技术规范》和《关于做好住宅工程质量分户验收的通知》等城镇居民楼信报箱建设系列标准,确保信报箱建设与新建居民楼同步规划、同步设计、同步建设、同步验收,提高信报箱安装率。
  (五)健全邮政普遍服务监督管理体系
  积极推进“政府监管、社会监督、企业自律”的邮政普遍服务监管体系建设,不断提高邮政普遍服务监督管理能力与效率。加强邮政普遍服务监管人员队伍建设,适应邮政体制改革和政府职能转变的要求,提高监管人员素质与能力。制定邮政企业普遍服务综合绩效考核办法,对邮政企业及其负责人实行绩效考核,强化邮政企业的普遍服务责任。健全邮政普遍服务社会监督机制,更好地发挥社会监督员的作用。督促邮政企业健全普遍服务内控制度。
  四、政策措施
  (一)提升邮政普遍服务能力和水平
  贯彻落实《邮政普遍服务》标准,适应城镇化快速推进的要求,重点加强城市新区、独立工矿区、开发区、商业区、住宅区、旧城区改造以及城乡结合部的配套邮政设施建设,确保邮政普遍服务设施建设与城市建设发展相一致。积极改善邮政普遍服务基础设施设备条件,加强邮政网路建设,重点加强农村及中西部地区的邮路建设,提高服务能力和效率。鼓励邮政企业优化邮政普遍服务的作业组织、资源配置、网络布局和流程改造,满足群众对邮件时限、投递深度等的需求变化。积极引导和支持发达地区提升邮政普遍服务水平。支持邮政企业健全服务“三农”长效机制,大力发展农村邮政物流,统筹规划农村邮政物流服务体系,积极推动农村邮政基础设施建设,健全完善覆盖城乡的邮政物流配送体系,规范发展邮政连锁经营模式,不断丰富邮政分销配送产品种类,不断深化与涉农机构密切合作,构建农商对接的信息服务平台,培育邮政企业成为农业产业化龙头企业。推动邮政企业加强邮政普遍服务队伍建设,按照适应国家规定服务标准的要求合理配置人力资源,不断提高员工业务素质和服务能力。
  (二)建立邮政普遍服务可持续发展机制
  建立邮政基础设施建设投资保障机制。根据邮政基础设施的特点,合理划分中央和地方政府的投入责任,探索实践邮政普遍服务基础设施共投共建模式,逐步建立规范的、制度化的邮政普遍服务基础设施投资保障机制。完善邮政普遍服务财政补贴机制。建立科学透明的邮政普遍服务收支核算与补贴制度,合理确定财政补贴水平。探索建立有效的激励机制,在保障普遍服务能力和服务标准的前提下控制普遍服务成本。研究制定邮政普遍服务财政补贴资金管理办法,增强邮政普遍服务补贴使用透明度,提高资金使用的效率与效果。加强普遍服务财政补贴资金分配使用的监督管理。
  完善邮政普遍服务资费形成机制。建立科学规范的邮政普遍服务成本核算与监审制度,明晰邮政普遍服务业务成本,综合考虑国民经济与社会发展要求、社会承受能力和邮政普遍服务运行费用,确定合理的邮政普遍服务资费标准。设立邮政普遍服务基金。落实《邮政法》有关规定,研究制定适合我国国情的邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法。鼓励邮政企业充分发挥邮政网络资源优势,实现邮政网络的规模经济效应,拓展业务领域,大力发展全国性的金融、保险、政务和公共事务代理、代办业务,以更加经济、便捷、有效的方式,构建服务经济、服务民生的公共服务平台。
  (三)明确各级政府邮政普遍服务保障职责
  积极推动各级政府落实《邮政法》的规定,在立法保障、规划引导、政策支持、标准规范等方面抓紧制定支持邮政企业提供普遍服务的具体实施意见,探索把邮政普遍服务中央事权和地方事权有机统一、条块结合,共同推进邮政普遍服务的保障工作。明确中央与地方管理权限,逐步建立统一与分级相结合的邮政普遍服务保障机制。国家有关部门重点支持农村、西部地区及边远地区邮政普遍服务基础设施建设。地方人民政府及其相关部门应当将邮政设施的布局和建设纳入本地城乡规划,对提供邮政普遍服务的设施建设在选址、用地、城市基础设施配套费等方面给予支持。争取地方各级政府建立稳定的政府补贴资金渠道支持邮政普遍服务。
  (四)强化邮政普遍服务监督管理
  严格行政审批,加强监督检查。严格执行《邮政企业设置和撤销邮政营业场所管理规定》和《邮政企业停止办理或者限制办理邮政普遍服务和特殊服务业务管理规定》,确保邮政企业履行普遍服务义务。综合运用多种方式,依法实施监督检查,重点查处群众反映突出的问题。加大邮政普遍服务监督信息的披露力度。健全完善违规行为的处罚程序和工作机制,增强普遍服务监管的权威性和严肃性。提升邮政普遍服务监督管理科学化水平。建立服务水平监测和评价体系,对反映普遍服务水平及质量的关键指标进行适时采样和量化评价。根据综合评价结果,采取分类监管措施,增强监管的针对性和有效性。引入地理信息技术,完善普遍服务基础设施信息化管理手段,提高监管能力和效率。加强邮政普遍服务的社会监督。优化和调整邮政社会监督员队伍,完善监督员管理及考核办法。继续实施邮政普遍服务满意度专项调查,扩大社会公众对邮政普遍服务的关注度和监督的参与度。贯彻落实《邮政行业安全监督管理办法》,坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针,健全安全保障机制和完善工作制度。根据邮政网络组织、邮政业务发展的新特点,将人防、技防和流程管理相结合,认真落实收寄验视和安全检查等各项安全制度,落实安全生产责任。加强邮政普遍服务的应急管理工作,确保邮政通信与信息安全,保护用户合法权益,保障寄递渠道畅通,促进安全发展。
  (五)促进与综合交通运输体系有机融合
  加强邮政普遍服务规划与交通运输规划的衔接。落实好与铁路、公路、民航等协同发展政策,充分发挥交通运输的资源优势和组合效率,依托综合交通运输体系,完善邮政网络,提高传递速度,提升服务水平。协调相关部门建立邮政普遍服务运输绿色通道,在确保安全的情况下,提供邮件运输投递车辆通行和停靠便利。积极推动公路、铁路、民航等有关部门创造条件支持邮政普遍服务,实现邮政与综合交通体系的互联互通和无缝对接,推进公路运输枢纽与邮政服务网点的衔接。

(责任编辑:王岩)

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